ปัญหากฎหมายของสถานะการอุทิศที่ดินเป็นทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน

Abstract

ปัจจุบันประเทศไทยไม่มีกฎหมายบัญญัติรับรองการอุทิศที่ดินของเอกชนแต่มีวิธีคิดและแนวปฏิบัติว่าการอุทิศเป็นการสละกรรมสิทธิ์ในที่ดิน โดยไม่ว่าเอกชนจะอุทิศที่ดินโดยชัดแจ้งหรือโดยปริยายก็มีผลให้ที่ดินเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินทันที แต่อย่างไรก็ตามกฎหมายกำหนดให้เอกชนแสดงความเป็นเจ้าของที่ดินด้วยทะเบียนกรรมสิทธิ์คือโฉนดที่ดิน การทำนิติกรรมเปลี่ยนมือใดๆซึ่งที่ดินมีกรรมสิทธิ์จะต้องทำตามแบบที่กฎหมายกำหนดโดยทำเป็นหนังสือและจดทะเบียนต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ไม่อาจทำได้ลำพังการแสดงเจตนา มิฉะนั้น นิติกรรมจะตกเป็นโมโฆะตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ 152 ขณะเดียวกันก็มีผลให้กรรมสิทธิ์ในที่ดินไม่เปลี่ยนแปลงตามกฎหมายเนื่องจากการได้มาโดยนิติกรรมซึ่งที่ดินอันเป็นอสังหาริมทรัพย์ไม่บริบูรณ์ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาตรา 1299 วรรคแรก การใช้วิธีคิดและแนวปฏิบัติดังกล่าวมาข้างต้นจึงก่อให้เกิดปัญหาความไม่เป็นระบบของกฎหมายและอาจนำมาซึ่งความไม่ยุติธรรมกับผู้ที่เกี่ยวข้องกับที่ดิน

จากการศึกษาพบว่าการอุทิศที่ดินมีฐานะทางกฎหมายเป็นการแสดงเจตนาทำนิติกรรมฝ่ายเดียวของเอกชนผู้เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์เพื่อสละกรรมสิทธิ์ในที่ดินของตนให้เป็นทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน โดยประเทศไทยไม่มีกฎหมายบัญญัติแบบหรือวิธีการอุทิศที่ดินไว้ซึ่งโดยหลักแล้วนิติกรรมใดที่กฎหมายมิได้บัญญัติแบบไว้ก็อาจสมบูรณ์และมีผลเมื่อเอกชนแสดงเจตนาตามหลักทั่วไป แต่ที่ดินซึ่งเป็นอสังหาริมทรัพย์ที่มีกฎหมายบัญญัติให้เอกชนแสดงความเป็นเจ้าของด้วยทะเบียนกรรมสิทธิ์ การทำนิติกรรมอุทิศที่ดินของเอกชนโดยใช้เพียงการแสดงเจตนาจึงไม่มีผลให้กรรมสิทธิ์ในที่ดินเปลี่ยนเป็นทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันได้ตามกฎหมาย นอกจากนี้ ตามหลักกฎหมายของประเทศไทยการที่รัฐจะได้มาซึ่งที่ดินของเอกชนต้องมีกฎหมายบัญญัติให้อำนาจรัฐไว้เฉพาะกรณี ยกตัวอย่างเช่น การได้มาโดยเอกชนเวนคืนที่ดินโดยสมัครใจตามประมวลกฎหมายที่ดินมาตรา 5 หรือการได้มาซึ่งที่ดินราชพัสดุที่มีกฎหมายบัญญัติวิธีการและขั้นตอนให้รัฐดำเนินการได้มาซึ่งที่ดินของเอกชนไว้ โดยรัฐจะได้มาซึ่งที่ดินของเอกชนในกรณีดังกล่าวเมื่อดำเนินการตามกฎหมายหมายแล้วเท่านั้น แต่สำหรับการอุทิศที่ดินไม่มีกฎหมายบัญญัติให้อำนาจรัฐไว้รัฐจึงไม่อาจได้มาซึ่งที่ดินของเอกชนโดยการอุทิศที่ดิน ทั้งนี้ จากการศึกษากฎหมายของต่างประเทศ ได้แก่ ประเทศเครือรัฐออสเตรเลียและประเทศสาธารณรัฐฝรั่งเศสมีบทบัญญัติของกฎหมายรับรองการอุทิศที่ดินของเอกชน โดยกำหนดให้เอกชนต้องแสดงเจตนาอุทิศที่ดินโดยชัดแจ้งต่อนายทะเบียนที่ดินหรือหน่วยงานของรัฐที่มีอำนาจรับการอุทิศเท่านั้น และมีบทบัญญัติกำหนดอำนาจและขั้นตอนให้รัฐรับการอุทิศที่ดินจากเอกชนได้ นอกจากนี้ ได้ศึกษาพบว่าประเทศสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีมีบทบัญญัติรับรองการแสดงเจตนาสละกรรมสิทธิ์ในที่ดินของเอกชนและมีบทบัญญัติให้อำนาจรัฐรับเอาที่ดินซึ่งเอกชนได้สละกรรมสิทธิ์แล้ว การมีกฎหมายบัญญัติรับรองการอุทิศที่ดินหรือการสละกรรมสิทธิ์ในที่ดินของเอกชนจึงทำให้ทั้งสามประเทศที่กล่าวมาข้างต้นไม่มีปัญหากฎหมายว่ากรรมสิทธิ์ในที่ดินของเอกชนเปลี่ยนแปลงด้วยเหตุดังกล่าวได้อย่างไร ซึ่งแตกต่างจากประเทศไทยที่ไม่มีกฎหมายบัญญัติรับรองการอุทิศที่ดินหรือการสละกรรมสิทธิ์ในที่ดินของเอกชนจึงเกิดปัญหากฎหมายของสถานะการอุทิศที่ดินเป็นทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน

ดังนั้น ผู้เขียนจึงเสนอให้มีการเพิ่มเติมบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายที่ดิน โดยบัญญัติฐานะทางกฎหมายของการอุทิศที่ดินว่าการอุทิศเป็นการแสดงเจตนาทำนิติกรรมฝ่ายเดียวของผู้มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินจึงต้องมีกฎหมายบัญญัติรับรองการสละกรรมสิทธิ์หรือการอุทิศที่ดินด้วย และเสนอให้บัญญัติวิธีการทางกฎหมายของการอุทิศที่ดินของเอกชนโดยกำหนดให้ผู้อุทิศที่ดินต้องแสดงเจตนาอุทิศโดยชัดแจ้งเป็นลายลักษณ์อักษรและนำโฉนดที่ดินมาแสดงต่อเจ้าพนักงานที่ดิน ทั้งนี้เพื่อให้การอุทิศที่ดินมีความเป็นระบบของกฎหมายและป้องกันปัญหาการนำโฉนดที่ดินไปทำนิติกรรมภายหลังจากที่มีการอุทิศที่ดินแล้ว นอกจากนี้ ผู้เขียนเสนอให้เพิ่มเติมบัญญัติให้เจ้าพนักงานที่ดินมีอำนาจรับหรือปฏิเสธไม่รับการอุทิศที่ดินจากเอกชนและกำหนดขั้นตอนเพื่อเป็นกรอบในการพิจารณาว่าจะรับหรือปฏิเสธไม่รับที่ดินในกรณีใด ทั้งนี้ เพื่อให้รัฐมีอำนาจรับการอุทิศที่ดินจากเอกชนได้ตามกฎหมาย